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 微文:滨江上海⑨| 黄浦江45公里公共空间贯通背后的逻辑 |专访市浦江办赵炅

文首300字: 本刊原创,谢绝转载内容合作请查看文末联系方式 1843年上海的开埠,引入西方工业文明,开启了黄浦江近代工业和生产岸线的发展。造船、纺织、发电厂、港口运输贸易等近代工业在城市边缘的黄浦江畔密集分布,推动上海成为全国最重要的江海枢纽港口和传统制造业基地,带动了城市的繁荣。“深圳是面对香港的,珠海是面对澳门的,厦门是面对台湾的,浦东就不一样了,浦东面对的是太平洋,是欧美,是全世界......(2018-11-17 14:00:00)

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滨江上海⑨| 黄浦江45公里公共空间贯通背后的逻辑 |专访市浦江办赵炅


本刊原创,谢绝转载

内容合作请查看文末联系方式 

1843年上海的开埠,引入西方工业文明,开启了黄浦江近代工业和生产岸线的发展。造船、纺织、发电厂、港口运输贸易等近代工业在城市边缘的黄浦江畔密集分布,推动上海成为全国最重要的江海枢纽港口和传统制造业基地,带动了城市的繁荣。

“深圳是面对香港的,珠海是面对澳门的,厦门是面对台湾的,浦东就不一样了,浦东面对的是太平洋,是欧美,是全世界。”

进入20世纪90年代,中国对外开放的区域重心开始北移。随着现代航运的船舶大型化、集装箱化发展,受限于水深和空间条件,黄浦江内河港口外迁。1990年国家实施开发开放浦东战略,浦江以东被视为撬动改革开放的新支撑点。由此,黄浦江由城市东部边缘界河转变为流经市区的主动脉。尽管如此,滨水地区仍然是工业生产活动聚集地,码头、仓储及工业等用地比例超过40%,公共设施不足,环境质量差,既限制了企业的发展,也使城市生活与滨水空间严重隔离。除外滩和小陆家嘴之外,市民不便到达江畔,亲近江水。

 

全球化趋势下,基于港口外迁、城市空间结构优化、产业结构调整和“还江于民”等现实需求,黄浦江两岸功能提升变得非常必要和迫切。随着浦东开发的深入,上海形成了浦东、浦西协同发展的空间格局,黄浦江连接东西两翼。2002年上海市正式提出“黄浦江两岸地区综合开发”,2017年年底中心城区45公里的滨江公共空间贯通,加速了城市空间结构优化发展,带动了城市能级的提升。

 

如今,贯通区域正处于新一轮《黄浦江两岸地区公共空间建设三年行动计划(2018年-2020年)》阶段,为此,《城市中国》就贯通背后的逻辑对上海市住房和城乡建设管理委员会(市浦江办)浦江两岸开发协调处副处长赵炅进行了专访。

杨浦滨江

Q=城市中国

A=赵炅

生产岸线到公共生活岸线

Q:黄浦江两岸开发在基础制度上进行了哪些建设?

 

A:2002年1月,黄浦江两岸开发启动。为此,市委、市政府批准成立了两个机构:一是上海市黄浦江两岸开发工作领导小组,下设上海市黄浦江两岸开发工作领导小组办公室(简称市浦江办)作为其办事机构。二是组建了上海市申江两岸开发建设投资(集团)有限公司(简称申江集团)。市浦江办与申江集团采用一套班子、两块牌子的运作模式。以2003年6月1日实施的《黄浦江两岸开发建设管理办法》为标志,沿江土地开发模式进一步明确,沿江开发政策体系初步建立。

 

2013年,为了更好适应新形势、新要求,市浦江办与申江集团实现了政企分开。市浦江办延续原有政府职能,申江集团转变为纯粹的企业,与相关区保持合作关系,继续完成进行中的土地开发、基础设施建设、环境绿化等工作,建成后转交属地政府监管养护。随着黄浦江两岸的贯通,土地收储工作等相关工作的陆续完成,申江集团被划入上海地产集团,资产及相关开发建设工作纳入地产集团板块。

 

浦江两岸综合开发的整体规划,包括结构规划、控制性详细规划、城市设计和以岸线为主的专项规划,同时还要求滨江各区区政府在控规基础上划分开发单元,以衔接规划单元和开发建设,将经营性的出让地块和公益性的公共绿地捆绑在一起进行建设资金平衡。

 

规划中特别强调沿江一线公共空间的贯通,以最大限度地形成滨江公共开敞空间,贯彻一项基本原则:全线规划必须有不少于50米宽的滨江绿带,滨江公共空间必须全线贯通,生产岸线转为生活岸线。

左:黄浦江两岸综合开发规划范围图(图片来自网络)

右:杨浦大桥到徐浦大桥滨江45公里贯通示意图(图片来自网络)

Q:两岸公共空间贯通过程中,遇到的最大的问题是什么?

 

A:实施的过程中最大的问题是动迁难度大,包括旧改、整治范围内的居民动迁,以及工业、商业建筑的动迁,涉及的企业包括央企、市属企业、部队,还有公安、海事等条线部门。一方面,企业在情感上不愿意搬离;另一方面,即使愿意动迁也存在时间差;还有一些企业由于职能暂时无法动迁,如海事、水警等。特别是涉及到岸线征收和企事业单位的动迁时,因为没有现成可参照的政策依据和补偿标准,只能进行个体协商,涉及时间跨度长、难度大。

虹口区国际客运中心地段由于职能需要暂时无法动迁,采取玻璃墙间接亲水。

徐汇区云峰油库仍在使用中,目前该段贯通采取绕道而行。

第二是岸线和码头问题。岸线资源使用权的期限、退出机制、征收补偿标准等方面缺乏完善明确的指导意见或政策,因此在岸线码头的征收谈判中,不确定性因素多,难度大。在使用权管理上,岸线码头与土地处于分离状态,法定规划一般只针对土地的空间规划,不涉及码头岸线的具体使用。某个企业一旦获得了岸线的使用权,即使岸上的土地动迁,码头使用权依然存在。另外,岸上土地可能适合商业开发,但周边岸线仍是工业生产,水陆无法联动。比如杨浦区部分岸段,专门为船只提供补给的码头仍在使用,但其功能与腹地的公共空间已无联系,按照规划该码头迁移至下游其他区段更为合理,但谈判的过程非常漫长。

 

第三是配套服务设施的实施建设与原有规划层面存在脱节。滨江一线既是公共开敞空间,也是慢行休闲网络和城市绿道。除了跑步道、漫步道、骑行道等俗称的“三道”,还应配置其他公共活动服务设施。滨江公共空间的概念不应只是简单的城市绿地空间,如何保证规划绿地空间的主要功能,又能满足配套设施设置的人性化,是目前在操作层面仍需解决的问题。按照规划沿江一线的用地性质是公共绿地(G1),其配套商业服务设施面积要求按照2%~3%的比例统一设置。45公里滨江均处城市较为核心的地段,节假日休闲游憩的市民众多,滨江绿地也是大规模人群集聚的公共活动空间,如果按照一般绿地的标准来配置休闲服务设施,将会出现座椅、公厕、便利店等不足的问题,浦江两岸公共空间的舒适度也会大打折扣。另外,不同地区滨江差异较大,比如黄浦区和外高桥地区的滨江空间就有显著不同,区域条件和使用人群的差异决定了绿地功能应因地制宜,建设标准也应体现差别化。

徐汇滨江保留利用了油罐工业建筑,打造为油罐公园,作为配套服务设施。

浦东滨江的骑行道、步道和空间绿化。

“一事一议”,从蓝图到现实

Q:三年前您曾提到希望有统一的规则来指导浦江两岸沿线的前期开发,现在是否形成这样的指导性政策,具体的困难在实施中如何解决?

 

A:黄浦江两岸的前期开发主要是以区为主,各区段因地施策,一些难点问题的解决方式仍是“一事一议”。如腾地拆迁,黄浦江两岸涉及腾地拆迁的多为工业用地,商业谈判是达成腾地的主要方式。由于每个企业的情况和诉求并不相同,每个区的情况和开发进度也不一样,谈判过程非常耗费时间和精力。中心城区基本是成熟地块,转型发展的意愿强烈;南北两侧延伸段则不同,一些对环境影响较小的生产型企业还有保留的必要性。新出台的“上海城市更新办法”也并不完全适用于浦江两岸的开发区域,更多的还是依据工业用地转型或者“存量补地价”的原有政策要求实施。因此,对于腾地拆迁,目前还没有统一的要求或标准,后续将继续探索分类、分区、分策实施的可能性。

 

Q:2016到2017年的两年时间里,涉及贯通工程范围内的滨江企业动迁顺利实施,主要采取了哪些特别的措施?

 

A:从企业动迁速度来看,2002年到2013年是一个阶段,2013年到2016年是第二个阶段,2016到2017年是最快的一个阶段。

 

从2002年以来浦江开发以来,两岸动迁的企业共3500多家,为滨江公共空间建设和产业结构转型和能级提升提供了广阔的空间。2016到2017年的动拆迁工作能够顺利推进主要基于两个方面的原因:一方面,为保证贯通工程按时间节点顺利实施,市浦江办在市国资委、市发改委、市重大办等部门支持下,牵头召集各家被动迁企业,市级层面召开现场动员会议,动迁企业与相关区共同签署协议,明确在规定时间内先行腾让贯通工程范围用地,再协商补偿、安置问题。另一方面,随着浦江两岸开发多年来的持续推进,沿江动迁企业都清醒认识到,“还江于民”是大势所趋,因此在重要关头讲政治、讲大局,能够在较短的时间内及时腾让。

浦东滨江的骑行、跑步专用道,连通性相对浦西要好。

浦东滨江公共空间的儿童游乐场所。

环境提升倒逼腹地转型

Q:浦江两岸的滨江范围如何界定?滨江贯通的最终目的是什么?

 

A:黄浦江两岸的开发范围,从吴淞口到闵浦二桥,腹地是从江边防汛墙到第一条城市主干道,最靠近滨江区域基本规划为公共绿地,也就是滨江第一线公共开放空间。不同区段,防汛墙距附近第一条城市主干道的远近不同,滨江沿线各区段的腹地大小及滨江第一线公共开放空间的宽窄亦不同。

 

两岸开发第一个十年的重点集中在老企业的搬迁、基础设施改造以及滨江公共环境建设。第一步就是贯通,贯通是手段,不是最终目的。滨江贯通,集聚了人气,也倒逼腹地开展功能置换,提升环境,完善基础设施和服务配套。

 

在前一阶段,政府部门较多地参与到了土地收储、腾笼换鸟等前期开发,随着职能的进一步转变,现在政府部门的主要职责在于做好公共配套服务、公共设施建设,具体地块开发及商业运作交由市场。

滨江一线公共空间的饮水机和休息驿站。

徐汇滨江休闲空间

黄浦区老码头滨江贯通区。

Q:从2002年启动开发,到2017年才实现滨江公共空间的贯通,进度上是否有些缓慢?

 

A:浦东开发之前,黄浦江是城市边缘界河,传统工业沿河集聚,对城市影响并不显著。浦东开发之后,黄浦江变成了城市中心区,原来的产业类型和发展模式对城市的环境品质和能级提升的负面影响明显,已经不适合继续设立在江边,这是开发黄浦江两岸的初衷。

 

由于黄浦江两岸的开发区域,特别是中心城区段基本是建成区,因此,滨水区域实际可供置换和开发的空间非常有限,浦江两岸的土地是典型的稀缺资源。韩正同志在沪工作时曾经专门批示,“黄浦江两岸的土地都是大衣料,不能随随便便做一件马甲了事,请什么裁缝做什么款式派什么用场,都要想明白了再下手,没想明白宁愿放着,留在自己手里,哪怕种点绿植也好,等想明白确实缺什么,引进什么是最合适的,再做不迟。”

 

现阶段,黄浦江两岸贯通工作主要针对核心段45公里滨江沿线,腹地功能开发也在稳步推进。从市级层面来看,一直在控制两岸开发的节奏,不赞成进度太快,避免一哄而上形成同质化竞争,时间上保持一定的错位也利于总结经验教训。市区核心段的虹口区和黄浦区腾地拆迁基本完成,但是杨浦区的滨江贯通范围只占到了全程的1/3,复兴岛再往北尚未大规模启动开发建设。复兴岛在总体规划中是留白区域,尚未明确功能用途。所以,会给人感觉黄浦江两岸开发的进度好像不快,实际上两岸开发是有节奏的、有控制的逐步推进。

 

到2017年底,浦江两岸已经过了十几年的开发,形成了一些阶段性成果,贯通工程的实施也是为了能够把沿江功能进一步提升。推进公共空间建设的目的不仅是为了公共空间本身,也是为了更好地推动沿江腹地功能的重塑。

浦东世博园区滨江,市民结伴前来休闲娱乐,很有热情。

Q:滨江贯通,市民慢行健身的络绎不绝,同时交通的可达性成为大家讨论的首要问题,您如何看待?

 

A:滨江贯通之后,市民专程来休闲健身的热情很高,但对滨江的可达性也提出了不少意见。比如到达杨浦滨江,需要从就近的杨树浦地铁站步行15分钟左右,其他路段到达江边同样不方便。一方面是历史原因,原本这里都是大型工厂、企业,市民没有太多到江边的需求,公交配套到工业厂房区外围即终止。另一方面,滨江区域的交通组织都是尽端交通,地面交通到此均为终点站,沿江45公里的纵向通勤需求也并不多,导致沿江公交线路较少。再者,地铁都是过江路线,到滨江地区已是地下深处,不适合设置站点。因此,滨江交通的可达性和其他区域相比的确存在欠缺。

 

滨江贯通之后,交通可达性的矛盾开始显现,但也正好回应了当初倒逼腹地转型的设想。滨江空间的人气旺了,需求增多,后续也会逐步完善跟进环境、设施和服务的实施建设。

 

Q:现在的滨江公共空间,各个区的亲水性、连通性、公共性品质差别比较大,主要原因是什么,建设过程中是否有统一的标准?

 

A:各个区段有所差别主要是客观原因造成的。首先,各区根据自己的区位优势和特点进行开发建设,绿化形式和设计理念并不要求完全一致,在统一原则中留有各自特色。

 

其次,原本对跑步道、漫步道、骑行道“三道”建设有统一要求,比如,在两区接口处的宽度要保持一致;跑步道是红色沥青混凝土,骑行道是黑色沥青混凝土,漫步道则没有要求。但因为建设时序不同,原先已经建成的步道予以保留,没有重新翻建,颜色并未完全统一。另外,滨江一线空间资源的差别也导致了“三道”宽度的不同,比如浦西大部分骑行道路主要设置在市政道路上。

 

再者,各区可供利用土地和空间差异悬殊。黄浦滨江腹地较为狭窄,特别是外滩段仅有中山东一路到亲水平台防汛墙的一细条空间。虹口滨江因开发较早,当时土地出让时将沿江公共绿地一起划入出让地块,土地产权归属企业,建成后开放市民游憩休闲。由于当时只是作为地块开发的配套绿地来建设,而非考虑公共空间功能,现在来看在配套设施和开放性、舒适度方面存在差距。徐汇滨江前期的规划理念是设计为开阔宽敞的公共活动空间,因此健身场所、活动场地和亲水平台等硬地类广场比较多。杨浦区的设计理念则主要是保留锈带,展现工业遗产特色。

徐汇滨江开放草坪(上)、篮球场(下)

杨浦滨江自来水厂段的工业特色

Q:45公里滨江贯通,是否增加了城市管理的负担?

 

A:2018年9月印发的《关于加强黄浦江两岸滨江公共空间综合管理工作的指导意见》界定了滨江公共空间的管理范围,明确了以属地化管理为主的职责分工原则。按照面积进行昼夜管理标准安排,管理成本在各个地块进行平衡。

 

至于防灾防汛问题,设防标准在规划之初就比较高。目前亲水平台最低标高是5米,一年内在极端情况下,风暴潮三巨头齐发时才可能会没过平台。防汛墙标高则是7米,是千年一遇的设防标准。

 

对于日常活动的管理,现在最主要的问题是没有法定的管理办法,管理人员只能对违规行为进行劝说,没有罚责和处罚依据和权力。外滩段因为有景区管理办法,管理效果相对较好。我们希望参照此,研究制定出适用于沿江45公里滨江公共空间的、法定形式的管理办法,做到有法可依,违法必究。

 

黄浦江两岸地区综合开发历史进程


文+采访/丁馨怡   编辑/丁馨怡+宋敖   摄影/丁馨怡+宋敖+佟鑫+张炜仑

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