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 微文:【2018.9期】新常态背景下内蒙古“特色小镇”规划建设政策解读

文首300字: ------据说搞村镇的都关注了我们------引言随着党的十九大胜利召开,中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位。新时期提出了新的发展方向和新的要求,明确了要建设现代化经济体系,提出了深化供给侧结构性改革,建设创新型国家、实施乡村振兴战略,区域协调发展战略等一系列新的发展理念。新的历史时代为小城镇的特色化发展提供了新的历史机遇。当前中国经济发展进入新常态,供给侧培育......(2018-11-17 17:31:19)

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【2018.9期】新常态背景下内蒙古“特色小镇”规划建设政策解读


------据说搞村镇的都关注了我们------


引言

随着党的十九大胜利召开,中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位。新时期提出了新的发展方向和新的要求,明确了要建设现代化经济体系,提出了深化供给侧结构性改革,建设创新型国家、实施乡村振兴战略,区域协调发展战略等一系列新的发展理念。新的历史时代为小城镇的特色化发展提供了新的历史机遇。


当前中国经济发展进入新常态,供给侧培育小城镇对于当下的经济发展具有重要意义,特色小城镇是新常态下转型发展的新引擎。新一轮国家西部大开发的不断深入推进,为内蒙古提供了新的发机遇,特色小城镇作为西部大开发战略的重要支撑,在新的形势下应成为内蒙古推动经济发展、推进新型城镇化建设及实现城乡统筹发展的重要载体。


为更好地响应国家关于特色小城镇建设的战略决策及西部大开发战略的重要部署,有效发挥小城镇在社会经济建设和城乡统筹发展中的重要作用,推动全区小城镇健康快速发展,2016年9月内蒙古自治区人民政府颁布了《关于特色小镇建设工作的指导意见》(内政办发〔2016128号)(以下简称《意见》),明确了内蒙古培育发展特色小镇的基本原则、目标和总体要求,提出了规划建设的主要任务及相应的政策保障措施等。


特色小镇的内涵与概念界定


1
不同地区特色小镇的内涵差异


自2011年以来,全国部分地区对特色小镇进行了不同程度的实践,不同地区关于特色小镇提出的背景、建设的重点内容、建设规模、经济效益及运行方式等均有不同。鉴于各地特色小镇的发展环境、经济条件、发展基础等背景情况不同,现以同处于西部地区发展背景较为相似的陕西、云南、贵州及建设实施较为成熟的浙江四个地区为例,对各地特色小镇内涵及概念的异同进行辨析(表1、表2)。


表1 不同地方特色小镇概念的内涵

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表2 不同“特色小镇”概念的辨析


2
特色小镇的概念辨析


最初,国家层面并未明确提出特色小镇的概念,因此对其的理解主要有两种:一种是在三部委联合发布的有关特色小镇培育的文件中将特色小镇定义为除县城关镇之外的建制镇,并且优先从全国的重点镇中选择。这与云南、贵州、陕西等地所指的特色小镇概念基本一致;另一种是浙江模式的特色小镇概念,是指具有文化内涵和鲜明产业定位,以及承担一定旅游和社区功能的,独立于市区的一种非镇非区的创新创业平台。


随后,国家发改委发布有关文件明确了特色小镇的概念,指出特色小(城)镇主要包括以下两种:一是特色小镇,它是一种不同于产业园区和行政建制的创新创业平台,主要依托新兴产业和特色产业的聚焦及发展要素的聚集。二是特色小城镇,具有一定的经济和人口规模,特色产业鲜明,以传统行政区划为单元的建制镇。由此,在全国范围内,特色小镇的概念有了明确界定,达到了统一。


《意见》中提到内蒙古特色小镇为一般建制镇,也就是特色小城镇的概念,与陕云贵地区一致,是依托一定人口和经济规模,有行政建制的产业特色鲜明的小城镇。


内蒙古特色小镇有关政策与其他省份的比较分析


1
与其他省份政策的共性


内蒙古关于特色小镇建设的有关政策文件在总体要求、基本原则、主要任务、保障措施等宏观要求方面与其他省份具有一定的共性。均以贯彻落实国家新的发展理念、深化供给侧结构性改革、适应经济发展新常态、推进新型城镇化为总体要求,以推动促进产业集聚、产城融合、项目和资源整合为主要方向。基本原则方面,以明确鲜明的产业定位和产业集聚发展为基础,坚持绿水青山就是金山银山的生态保护和绿色发展思想,努力建设小而精美、凸显特色、设施完善、绿色低碳、生态宜居的美丽小镇,在运作方式上坚持政府主导、市场引导的原则。主要任务方面,基本为确定特色小镇的创建方案、创建标准、创建程序,明确特色小镇的建设思路等。在保障措施方面,主要提出通过土地要素的保障、财政金融的支持、体制机制的改革创新、组织领导的责任、动态监测等来推进特色小镇的建设发展。


2
内蒙古政策的特殊性


a.特色小镇建设规模的差异


鉴于各地发展条件和基础不同,大部分以块状经济为主、产业发展基础较为成熟的经济发达地区特色小镇的建设规模规划面积一般控制在3平方公里左右,建设面积一般控制在1平方公里左右。而内蒙古由于其自身发展条件的特殊性,尚未形成发达的块状经济且产业基础较为薄弱,因而内蒙古有关政策文件中提出特色小镇的建设规模为一般建制镇的辖区范围,与全国大部分地区的建设规模有所区别。


b.发展目标的本土性


在特色小镇的发展目标上各地基本以当地的特色资源和环境及比较优势来确定本省特色小镇的主要建设类型,部分省份提出要将特色小镇建设成为3A级以上旅游景区,旅游产业类特色小镇按5A级旅游景区标准建设。内蒙古在发展目标上结合本自治区各地特色小镇的资源禀赋,提出重点建设旅游、商贸、文化、物流、工业、农业、牧业、林业、口岸等几种类型。


3
内蒙古政策特殊性的原因分析


a.特色小镇发展基础、背景的特殊性


内蒙古地处经济欠发达的西部地区,整体上城镇的发展建设基础较为薄弱,大部分城镇的产业发展仍处于起步阶段,尚属城镇化进程加快发展阶段,因此特色小镇的建设旨在推动当地新型城镇化和产业的发展,只有将整个城镇的辖区范围作为建设控制的规模,才能从城乡统筹的角度,促进当地农民的就地城镇化。此外,东部地区尤其浙江等省份由于经济比较发达,目前已形成较为成熟的块状经济,因而其特色小镇建设规模具有一定的特殊性,相比目前内蒙古的经济发展水平现状,并不适用。总体上内蒙古特色小镇发展基础和背景的特殊性主要表现在以下几个方面。


(1)人口密度较低


2016年,内蒙古常住人口2520.1万人,辖区面积118.3万平方公里,人口密度为21.3/平方公里,是除西藏、青海、新疆之外人口密度最低的省份(表3)。


表3 全国各省、自治区人口密度统计表

资料来源:表中人口数据属于来源于《2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第2号)》。


(2)城镇聚集度低


内蒙古东西跨度2400公里,南北跨度1700公里,横跨东北、华北、西北三大区,土地总面积118.3万平方公里,占全国总面积的12.3%,总人口2511万人。辽阔的疆域上人口、城镇、村庄分布非常分散,因而导致城镇的聚集度不高。


(3)产业基本围绕本土资源发展,新型产业及科技型产业较少


内蒙古依托本地区的资源优势禀赋,目前主要形成以农牧业、旅游业、矿产开发、能源化工为主的产业结构,受到经济条件、人才、资源等因素的限制,新型产业及科技创新型产业较少。


(4)经济基础薄弱,市场发育程度低


内蒙古由于其特殊的地理位置条件及经济条件,加之区域的不平衡发展战略使得大部分小城镇发展起步滞后,经济基础比较薄弱,不注重产业研发及产业链的延伸。许多小城镇只是作为一定农村区域范围的贸易集市,市场发育程度较低,对周边地区的经济辐射力与聚集影响不足。


因此,内蒙古在考虑自身发展的实际情况下,并未采用目前大部分地区所采用的建设规模,而提出了适应本地的切合实际的建设发展规模。


b.本地区资源禀赋及旅游发展现状的特殊性


内蒙古东、中、西部城镇的资源禀赋各不相同,大部分城镇以农牧业为主,部分城镇拥有发展旅游业的独特自然资源及环境优势,加之内蒙古与蒙古国相邻的特殊地理位置发展了一批具有特色的口岸城镇,因此内蒙古结合自身实际提出了旅游、商贸、文化、物流、工业、农业、牧业、林业、口岸等几种特色小镇的类型。鉴于目前大部分城镇旅游业的发展尚需进一步提升,在发展目标上并未提出要达到A级景区的相关要求。


内蒙古特色小镇有关政策与国家政策的对接


1
立足国家宏观政策指导,结合自身发展实际


《意见》明确了内蒙古建设特色小镇的总体要求,指出要全面贯彻落实国家和自治区的有关精神要求及习总书记系列讲话精神,要把促进县域经济发展放在第一位,根据自身的发展实际从资源、产业、区位条件入手选择一批各具优势的一般建制镇,精准确定其采用的发展模式,把文化和产业作为重点,通过优势服务业、产业及高端产品的发展、社会资本的引入、政府财政投入的加大来有效促进当地及外来消费,从而带动本地经济快速发展。通过特色小镇的规划建设,推动自治区新型城镇化进一步发展,推进新旧动能转换,实现内蒙古小城镇有序健康发展,进而为实现城乡统筹提供保障。


在总体要求上,内蒙古以国家有关政策的指导思想作为引领,同时结合自身发展实际,考虑到特色小城镇建设是自治区加快城乡一体化发展和新型城镇化建设的重要抓手和载体,因此,在总体要求上,明确了要按照自治区新型城镇化发展的战略部署开展特色小城镇的规划建设,要充分挖掘小城镇在城市和乡村之间重要的联结作用,实现城乡资源的激活与重组。将建设特色小城镇作为县域城镇化的突破口,通过特色产业的培育和发展,吸纳更多的农村剩余劳动力,实现农村人口的就地城镇化。


实施乡村振兴发展战略、实现城乡融合发展是党的十九大提出的战略任务。城乡一体化发展要统筹兼顾城市和乡村的需要,要实现城市和乡村在空间布局、设施配套、要素整合、产业布局、生态保护等方面相互融合和同步发展。特色小城镇建设在推进内蒙古城乡融合发展进程中具有非常重要的地位和作用。特色小城镇的核心是特色鲜明的产业定位和发展,这是新型城乡关系的重要支撑;小城镇作为城市和乡村的纽带具有分布广、离农村近的特点,充分发挥其对周边广大农村的辐射带动作用,是实现全面建成小康社会战略目标的重要力量。特色小城镇作为促进城乡发展、传递城市文明、有效承接产业转移的重要载体,是推动城乡融合发展的重要战略支点;内蒙古悠久的传统历史文化,独具魅力的蒙元文化、草原文化人文特色及浓厚的乡土气息是让老百姓望得见山、看得见水、记得住乡愁的最佳处所。同时,特色小城镇作为周边大中城市的重要补充,承接产业转移,吸纳农村剩余劳动力的重要载体,是增加全区人口就业的重要平台。


2
明确规划主导地位,建设生态美丽宜居的特色小城镇


在《意见》中提出了内蒙古建设特色小城镇的五项基本原则:(1)明确了规划的先导地位。提出要通过规划来科学布局功能空间,实现资源优化配置以及统筹各类要素,要处理好三生空间的关系,合理确定城镇的生态功能定位,充分发挥城镇自身的特色和优势。(2)将精准定位的特色产业作为城镇发展的重要支撑。根据城镇独具特色的资源优势,调整产业结构,有重点地发展旅游度假,精细化农业、农畜产品加工业,现代工业,商贸服务业,牧业等,逐步形成一镇一主业的城镇发展思路,发挥规模效应,吸引当地及周围剩余农村劳动力就地就业,从而达到增收致富。(3)凸显城镇特色,塑造小而精美的城镇环境。通过深入挖掘小城镇独有的文化内涵,形成属于城镇自身的特色,进而体现在建筑风貌、城镇景观的建设上,从而将小城镇的文化魅力注入到城镇的特色化发展中。(4)营造绿色低碳宜居城镇。将城镇的发展目标确定为建立节能环保、绿色低碳的生活生产方式,同时大力发展低碳经济、绿色经济和循环经济,保护生态环境,推广环保材料、太阳能及风能等清洁能源在小城镇规划建设中的应用。(5)明确市场运作的主体地位。要积极发挥市场对资源配置的有效作用,明确建设投资主体,发挥政府在引导和提供服务保障方面的作用。


在基本原则方面,内蒙古遵循国家关于特色小镇建设的有关原则,结合自身实际提出了新的要求。首先强调了规划先行的主导思想,明确了规划对于特色小城镇建设的先导作用。这是由于目前内蒙古大部分小城镇在规划的编制上未能考虑将产业、文化与旅游相结合以谋求城镇的新发展,城镇的产业规划多为分散式发展的多种产业类型,而没有将目光定位于某一特色产业集中培育,主导产业不突出且无法做大做强,缺乏对产业链的延伸,因此很难形成有特色并且带动城镇发展的特色主导产业类型,且产业的聚集程度较低,多为低端产品,有效供给不足。同时规划也缺乏对当地传统文化的深入挖掘、利用和保护,无法实现与产业的融合发展,因而尚未发挥当地特色文化资源的有效价值。因此,只有从认识上重视规划的主导和引导作用,才能实现特色小城镇持续、健康、快速的发展。


分类引导发展,三级集中投入


《意见》提出根据城镇在区位、人口聚集度、经济社会基础、资源环境承载力、交通设施等方面的比较优势,内蒙古重点建设旅游、商贸、文化、物流、工业、农业、牧业、林业、口岸等几种类型,通过自治区、盟市、旗县三级集中投入,实现建成一批特色鲜明的示范城镇,进而推动全区城乡统筹、协调发展和新型城镇化进程。到2020年,实现自治区的特色小镇在生态环境、产业发展、建设风貌、公共设施等方面达到内蒙古有关建设要求,强有力辐射带动县域经济的发展目标。


针对自治区东、中、西地区小城镇发展的比较优势,分类别引导建设不同类型的特色小城镇,通过三级集中投入,到2020年,全区特色小城镇建设实现一镇一业,突出特而强”“突显精致,展现小而美”“保护传承,实现名而扬”“完善提升,力争均而全”“破旧去僵,做到活而新的目标。


深化管理体制创新,加强组织领导


通过发展模式的创新,体制机制的完善,推动小城镇管理体制和机构改革,实现城乡协调、一体化发展。为使小城镇自身具备的资源和权限能与目标责任相匹配,各地区要最大限度地将有关管理权限下放到镇级,尽快出台相关政策。配备合理的人员,给予充足的经费保障,确定专门负责小城镇建设管理职能的部门,解决没钱干事、没人干事的问题。


加强完善和规范公共财政投入,对各类已设立的相关专项资金在各级财政层面要加强统筹整合,将特色小镇市政基础设施建设作为重点支持内容。返还镇规划区内建设项目已缴交的基础设施配套费,将返还的费用投入各项基础设施建设。推进商业金融、政策性金融相结合的农牧区金融系统的形成,积极鼓励农村信用社、村镇银行的发展。对于试点城镇在开展产业基金合作方面,国有政策性银行要给予地市级同等待遇。根据谁投资,谁经营,谁受益的原则,特色小镇要引入市场机制,在水、电、路、通讯、文化娱乐、市场等公用设施建设领域的投资要鼓励采用各种经济性质的资本,自治区现行的有关优惠政策让投资者能够享受。


保障用地指标。为有效保障特色小镇的建设发展,在每年的建设用地计划中,各地政府要优先保障足够数量的建设用地指标。对于规划建设范围内的农牧区建设用地,用地审批手续可优先办理,从而保障小城镇规划的有效实施。通过采用租赁、转让集体建设用地使用权,以及鼓励农牧民和集体经济组织以土地入股的方式,积极推进各类旅游开发项目试点,包括农庄体验游、牧家乐、家庭旅馆、农家乐等。


加强组织领导,形成工作合力。对内蒙古小城镇建设有关工作领导小组的职能分工和成员组成进行相应调整。自治区特色小镇的工程建设项目实施和基础设施建设工作,以及功能完善和规划建设职能,主要由自治区住房城乡建设厅负责;特色小镇列入自治区、盟市重点建设项目的工作主要由自治区发展改革委负责协调指导,通过整合本部门相关资源推动特色小镇的规划建设;对享受财政扶持政策的特色小镇的审核和兑现工作主要由自治区财政厅具体负责,实现有效引导各地区特色小镇建设的资金安排工作;特色小镇对于特色牧业、农业的打造,及本部门资源的有效整合由自治区农牧业厅进行指导;特色小镇所享受的扶持政策的兑现和审核工作主要由自治区国土资源厅指导实施,主要负责各地区节约集约创新用地机制,特色小镇的用地保障等;自治区特色小镇在涉外业务及电子商务创建、提升等方面的工作主要由自治区商务厅进行实施;生态环境建设和污染防治的工作主要由自治区环保厅具体负责实施;自治区特色小镇的科技创新工作及产业转型升级工作分别由自治区科技厅和自治区经济和信息化委具体负责指导。特色小镇建设工作领导小组成员单位的职能调整由各级地方政府负责进行。


结语


特色小(城)镇是实现城乡协调、一体化发展的关键,是推进新型城镇化的有力抓手。新的历史时期培育建设发展一批具有鲜明产业定位、深厚文化内涵、独特景观风貌的特色小镇,是推动内蒙古地区小城镇健康快速发展,加快自治区城乡统筹发展和新型城镇化进程的重大战略。内蒙古自治区创建特色小镇要根据自身发展特点进行科学性规划和精准定位,同时要遵循五大发展理念。特色小镇的建设发展要体现一镇一特色,一镇一风情的思路,充分发挥小城镇在城乡社会经济发展建设中的作用,推动城乡统筹、协调发展和新型城镇化进程。


参考文献

[1]内蒙古自治区人民政府办公厅.关于特色小镇建设工作的指导意见(内政办发〔2016128)[Z],2016.

[2]罗翔,沈洁.供给侧结构性改革视角下特色小镇规划建设思路与对策[J].规划师,2017,33(6):38-43.

[3]顾利民.五大发展理念引领特色小镇的培育建设[J].城市发展研究,2017,24(6):16-22.

[4]浙江省人民政府.关于加快特色小镇规划建设的指导意见(浙政发〔20158)[Z],2015.

[5]云南省人民政府.关于加快特色小镇发展的意见(云政发〔201720)[Z],2017.

[6]海南省人民政府.关于印发全省百个特色产业小镇建设工作方案的通知(琼府〔201588)[Z],2015.

[7]安徽省人民政府.关于加快推进特色小镇建设的意见(皖政〔201797)[Z],2017.

[8]甘肃省人民政府办公厅.关于推进特色小镇建设的指导意见(甘政办发〔2016114)[Z],2016.


作者简介:

杨永胜,内蒙古城市规划市政设计研究院有限公司院长,教授级高级规划师,国家注册城乡规划师。 

张云,内蒙古城市规划市政设计研究院有限公司规划二所规划师,国家注册城乡规划师。

版权声明:

原文刊登于《小城镇建设》杂志2018年9月刊,版权为小城镇建设杂志社所有,本文在原文的基础上经过删减。


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